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海外追逃还要打好国际反腐法律战

发布时间:2019-09-13 07:15:50 编辑:笔名

海外追逃,还要打好国际反腐“法律战”

前不久,国际刑警组织中国国家中心局集中公布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令。4月25日,原中国经济开发信托投资公司上海营业部总经理戴学民被缉拿归案,成为首个落人员。5月9日,“红通”2号嫌犯、潜逃新加坡4年之久的江西鄱阳县财政局原股长李华波被遣返回国。这些动作和成绩凸显出中国正将反腐正能量投射到国际社会。从“猎狐行动”到“天行动”,从《北京反腐败宣言》到“红色通缉令”集中公开,中国在国际反腐中扮演越来越重要的角色,并将在破除国际反腐法治瓶颈、构筑全球反腐法律统一战线上提供更多中国智慧。

对现代文明国家而言,海外反腐是一场事关国内法尊严的法律战。贪官外逃躲避法律制裁,是一种破坏司法公正、践踏本国法治的败坏现象,一个国家对外逃贪官的追捕力度,直接关系国内法治的实现程度。观察中国近来海外反腐的诸多举措,不能简单地从震慑国内腐败的实用主义角度理解,更要从统筹国内、国际两个大局的法治建构层面来认识。

长期以来,由于国家间存在的法治壁垒,境外成为一些贪官的“法外仙境”。中国社科院2011年的一份报告显示,从上世纪90年代以来,中国共有1.8万贪官外逃,携款8000亿元人民币。倘若不能将这些外逃贪官绳之以法,就意味着中国法律在外逃人员身上失去效力,境外成为法律规制的“后门”。中国不惜代价启动海外追逃行动,于国内而言是遵循“有罪必究”的铁律,重塑国内法治的威信;于国际而言是弥合各国反腐的法律差异,促进国际法治的统一。

在目前的国际反腐法律框架下,国际追逃需要在国内建立集中统一、高效顺畅的协调运作机制。为了建立更为灵敏的海外追逃机制,中国的国际追逃从中央层面深入到各省区市,全国31个省区市和新疆生产建设兵团已全部成立省一级的追逃办。国内组织机制健全的背后,乃是弥合境内境外法治真空的努力,是中国法治对接并积极参与建构国际法治的重要方式。

境外不是法外。正是出于对法治的价值认同和捍卫,使得中国延伸到境外的反腐举措,赢得了包括西方国家在内的国际社会的普遍认可,也改变了中国与外国反腐合作的困境。作为中国贪官外逃重要目的地的澳大利亚,明确表示将协助中国追逃追赃;美国也传递出越来越强的合作信号,其司法部对中储粮河南周口直属库原主任乔建军发出通缉令;加拿大、新加坡、新西兰等国也纷纷表态,拒绝为腐败分子提供“避罪天堂”。

在良好的国际舆论环境下,越来越多的国家开始向中国提供反腐合作,一些欧洲国家也开始批准向中国引渡经济犯罪嫌疑人。从根本上分析,这种引渡依然停留在象征意义上,缺乏普遍化、制度化、常态化的机制保障,中国海外追逃依然面临诸多困难和挑战,必须做好打持久战的准备。

例如,2001年公安部就已发出A级通缉令的程维高之子程慕阳,一直以知名房地产商的身份“潜伏”在加拿大,虽然加拿大司法文件也证实其身份,但将其引渡回国接受司法审判,却并非易事。事实上,程慕阳并不是唯一隐匿在加拿大的外逃人员。在100个红色通缉令上,逃往加拿大的有26人之多,位列所有国家中第二。由于中国和加拿大没有签订引渡条约,追逃工作难度极大。虽然两国有过引渡的先例,但这种个案式的协调成本过高,更多是从政治效应上考虑而难以获得法治上的普遍效应。最典型的莫过于赖昌星引渡案,从2000年加方向赖下达离境令,至2011年7月被遣返回国,整个遣返过程长达11年。可见,摆脱个案协调的巨大成本,进入常态化、法治化的国际追逃路径,中国还有很长的路要走。

目前,中国境外追逃主要有四种方式:引渡、移民法遣返、异地追诉和劝返。其中引渡是国际刑事司法合作的重要形式。中国已经与38个国家缔结了双边引渡条约,从这些引渡条约的签订国看,很多不是中国贪官外逃的热门国家,而美、欧、澳等发达国家与中国签约极其有限,这些地区恰恰是中国贪官外逃的主要目的地。缺乏正常的引渡机制,中国追逃几乎要就每起个案与不同国家进行谈判协商,由于每个国家的法治体制、司法传统和政治制度不同,加之利益和偏见的影响,使得每个追逃案件都充满诸多不确定性。面对如此多的外逃贪官,这种个案式的追逃显然不可能一蹴而就。

造成中国海外追逃法律困境的根由,在于目前国际反腐存在法治壁垒。虽然腐败是全球性“病毒”,但由于不同国家采取不同的法治模式和法律体系,国家间合作存在许多法律上的障碍和抵牾,这种壁垒恰巧为腐败分子提供了“空子”。

仍以引渡为例。由于法治背景不同,不同国家之间签订引渡条约障碍重重,诸如死刑犯不引渡、政治犯不引渡等原则,因国家间利益博弈的需要而存在极大的解释空间。死刑犯不引渡原则,使得存在死刑的国家遭遇制度瓶颈;而政治犯不引渡原则,更是容易被西方发达国家作扩大化解释,对发展中国家极为不利。即便在签订引渡条约的国家之间,也会因为彼此对对方的司法公正、人权保障有异议,以及在双重犯罪原则(在两国法律中均构成犯罪的行为)和赃款分成(对协助国的费用支付)等方面存在诸多认识上的分歧,使得实际引渡的效果很有限。

缺乏普遍性的引渡条约框架,国际反腐合作只能寻求其他方式,比如异地追诉、劝返或非法移民遣返。但这些都属于个案合作,成功与否往往取决于国家间的政治关系和实际利益,一些个案甚至成为国家谈判的筹码,或成为一些国家向他国输出价值观和制度模式的“契机”。

法支撑。以国际刑警组织为例,虽然其积极推动各国执法部门的跨境合作,但其本身并不享有执法权,发布的红色通缉令也并不具有强制执行的法律效力,有的成员国认可并作为临时拘捕的有效依据,但有的国家拒绝认可。缺乏刚性有约束力的国际间合作机制,是国际反腐面临的最大困境。

在这种背景下,中国推进腐败治理的长效机制,除了想方设法开展具有实际意义的国际合作,还要重视法治因素的弥合,积极推动国际规则的构建,不仅加快同一些被外逃分子视为“天堂”的国家签订双边引渡协定,更要从国内与国际两个法治场域,谋求反腐的法治化框架。

借助良好的国际反腐环境,通过谈判签订更多的双边“君子协定”,增加各国在反腐合作上的共识,进而在充分激活国家间反腐合作常态化机制的过程中,实现国际反腐新规则和新秩序的构建,或许是中国推进国际反腐的一条务实路径。

一直以来,中国海外追逃都面临与其他国家在法律上的有效协调。例如对经济犯罪保留死刑,某种程度上构成了反腐刑事司法合作的障碍。破解这些障碍,需要中国以灵活姿态与现有规则接轨,以前瞻性视野处理国与国之间的协作问题。事实上,中国近年来在国内法治领域进行了大刀阔斧的改革,大面积废除死刑罪名为与国际接轨奠定了良好基础。早在2005年,中国便首次接受“死刑不引渡”条款,与西班牙缔结引渡条约。2013年6月,中国与加拿大谈判完成“分享和返还被追缴资产协定”,这是中国就追缴犯罪所得对外谈判的第一项专门协定。截至目前,中国已与60多个国家和地区签订了100多项各类司法协助条约,仅去年就完成10项引渡和刑事司法协助条约的谈判。

不难看出,在海外追逃过程中,中国的最终目标不是开展专项缉捕行动将贪官绳之以法,而是借助专项行动成果,建立一套与他国进行反腐合作的规则体系,通过法治领域的沟通、合作以弥补国家间基于法治结构的不同而产生的鸿沟,并有影响地介入国际反腐规则的制定完善当中。从实际效果看,上述“君子协定”的签订,也确实让中国海外追逃走出被动格局,并开始为构筑全球性反腐合作新机制提供中国智慧。

通过简单地梳理不难看出,中国反腐获得国际社会的普遍赞誉和支持,为中国积极参与国际反腐规则的制定奠定了道义基础;同时,海外追逃面临的种种壁垒,也预示着进行全球反腐合作,先要破除“门户”之见,建构更为公平、开放的新规则和新秩序。而在这个过程中,中国有望发挥自己的能力,引导国际反腐合作法治化发展。

一直以来,各个领域的国际规则基本是由以美国为主的西方集团制定,广大发展中国家的利益难以得到公正保障,国际反腐合作同样也面临国家间的利益博弈。现实中,国际反腐合作存在一种不对等格局:法治后发国家往往因为法治不健全而贪腐现象严重,其外逃贪官又大多逃往法治发达国家;法治发达国家由于制度较为健全,腐败现象相对较为轻缓,贪官逃往法治后发国家的情况较少。这种不对等容易促使一些国家利用法治优势,在构建反腐国家间合作机制时打造“法治特权”。

为了建构新型全球反腐法治新秩序,中国须以更加开放的姿态积极参与国际规则的制定。事实证明,自加入《联合国反腐败公约》以来,中国在国际反腐败合作方面发声日趋频繁,中国正在赢得国际反腐合作的主动权。尤其是去年APEC会议期间通过的《北京反腐败宣言》,这是第一个由中国主导起草的国际反腐败宣言,在携手打击跨境腐败行为上迈出实质性步伐。

十八大以来,全面推进依法治国和对腐败坚持“零容忍”,使中国在参与建构国际反腐新秩序上的话语权倍增。面对呼之欲出的国际反腐新规则与新秩序,正如习近平所言,“不能当旁观者、跟随者,而是要做参与者、引领者”,“在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素”。在推进构建国际反腐法律协作机制的过程中,中国有能力以自身厉行法治的面貌登上国际规则舞台,并以更为中立公正的立场引导,推动国际反腐规则的制定,维护国际法规则的正义性。


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